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2万亿PPP盛宴开启 民企:与政府“谈恋爱”并不容易
2015年6月5日 下午3:55 点赞:1973

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5月25日,发改委公开发布1043个PPP项目,总投资额近2万亿元。一场投资盛宴正在开启。

此前发改委投资司副司长罗国三对媒体表示,全国各地公布的PPP项目,大概只有10%-20%左右签订了合同。

地方政府面临高企的债务,社会资本怀抱巨资,PPP可以说是一条双赢的道路。然而,这场“恋爱”并非一帆风顺,一位民营企业投资人表示,与政府合作,想说爱你不容易。

密集拜会41家地方政府收获寥寥

做了十年轨道交通项目的一家大型民营轨道公司负责人郑明(化名)说自己最近“忙得不可开交”,他希望能通过与政府合作,扩大自己的业务。

郑明所在的公司与国开行联合组成轨道建设基金,按照公司规划,今明两年将投资10个地铁项目,投资额约为2000亿。

但情况并没有按郑明预想的发展。郑明表示,他在5个月内与41家地方政府密集接触,但目前还没有一家谈成的,最后有进一步接触意愿的只有四五家。

“几乎有轨道项目的地区,我们都接触过”,5月26日,发改委公布PPP项目库那天,郑明告诉新京报记者。

“这就像谈恋爱一样,要双向选择,你情我愿”,郑明总结自己与地方政府的谈判心得。总结谈判未果的原因,郑明表示,地方政府经常在谈判中设置过多门槛,让他感觉缺乏合作的诚意。有时则是他自己“不想和地方政府玩儿了”。

4月,国务院出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(简称《办法》),提出要发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势,提高公共服务的质量和效率。

郑明认为,在实践中,很多地方政府并没有落实,也没有划清自己有所为、有所不为的界限,“部分地方政府还是没有用市场化的思维去思考,还是没理解PPP的内涵,这样没法一起玩儿”。

政府和企业你情我愿不容易

就在一个月前,郑明与中部某省会城市谈一个地铁项目的合作,但却被告知要组成联合体,当郑明问联合体的考量标准时,该市发改委一位工作人员告诉郑明,要考量“所有标准”,但对方始终未拿出一个具体标准。在郑明看来,地方政府指定施工方、标准不明确,这样的合作要求毫无诚意,即使进入,社会资本也是做只出钱、没发言权的“冤大头”。

更让郑明担心的是,部分地方官员只对自己任期负责,对轨道交通项目整体风险、可行性、安全性缺乏科学的研究。郑明表示,遇到这样的谈判对象,他只能敬而远之。

不过,一些地方的PPP项目负责人有不同看法。多地PPP项目负责人对新京报记者表示,政府在选择PPP项目合作的社会资本时会慎之又慎。

宁夏吴忠市生活垃圾焚烧发电项目负责人周涛告诉新京报记者,在项目招标时,社会资本看似很踊跃,但很多企业存在技术不成熟、资金实力不够雄厚等问题,最后参与竞标该项目的只有2家公司。

“政府在选择社会资本时要慎重,尤其要考虑企业的资金实力和融资能力,否则后期资金跟不上就会很麻烦”,周涛表示。

社会资本在PPP中赚不到钱?

在2014年底,任志强曾在一次论坛上炮轰北京地铁4号线PPP模式,称社会资本从中赚不到钱,也没有法规对定价权做出规定。

半年之后,作为PPP项目负责人、京投公司融资计划部总经理任宇航则对任志强的“吐糟”做了回应,他表示社会资本参与地铁PPP项目是可以赚取合理的回报的,而地铁票价权要掌握在政府手中,才能保障公共利益。

任宇航表示,双方合作有一个磨合过程。在建4号线时毫无经验,在摸索中谈判了三四年。“但运行到第二条线时,我们就有经验了,知道社会投资人在哪里、对风险的承受能力、对哪些风险比较敏感。”任宇航表示。在他看来,北京从4号线PPP项目中积累了经验,理清了政府与社会资本的风险划分和角色定位,地方政府遵守契约、信用良好,这对社会投资者来说是很大的吸引力。

有了北京地铁4号线这个PPP项目样本之后,还有3条北京地铁也被纳入了发改委最新公布的PPP项目库,分别是地铁14号线、16号线和6号线。

与地铁4号线相同的是,地铁14号线依然将地铁进行分割投资,业内俗称“AB包”。A包主要包括征地拆迁、洞体、车站等土建内容,由政府方负责投资;B包主要包括车辆、通信、信号等设备投资内容,由社会投资者负责。

目前,京港地铁公司通过招商负责B包的建设,并可以在30年的特许经营期内对地铁14号线全部资产(包括A包和B包)进行运营和管理,30年后将地铁归还给政府。任宇航表示,B包“有一定盈利空间”。

政府和企业都需要补课

清华大学建设管理系教授王守清研究PPP项目20多年,十年里他做了1000多场讲座,平均每3天就要讲1场。

在接受新京报采访的前10天里,他的飞行轨迹是三亚-深圳-北京-南京-广州-贵阳-北京,10天去了7个地方,落地就去讲课。这背后,是地方政府和企业对PPP项目缺乏理解,匆忙补课。

每次讲课之后,地方政府、企业都会跟王守清讲述面对PPP的困惑,在王守清看来,双方不能达成合作的原因是,都太急了。

不少社会投资者希望获得短平快的收益,几十年太长,要承担的风险让投资者不敢轻易进入。地方政府也急,忙着上项目,但手中没钱,越穷的地区越急。有地方官员希望借着PPP火热的时机,招来企业投资,而地方政府不出钱,只管最后回收工程。

这种情况的背后,是高企的地方债,让地方政府不得不学会“打算盘”,希望运用PPP推进投资的一个原因。

财经专栏作家李奇霖最近发文称,第一批万亿置换债要求在8月31日完成,考虑到2015年负有偿还责任地方政府债务到期1.86万亿,以Wind城投债口径测算的2015年政府到期债务约3.7万亿。

中国国际经济交流中心经济研究部部长徐洪才分析称,政府对肩负保投资重任的基础设施投资力不从心。土地出让金下滑,加上新预算法实施,地方政府加杠杆空间有限,政府想要投资却没钱。

“PPP被作为化解地方债、拉动基建投资的救命稻草”,中国战略思想库秘书长田云表示。

你们要结婚,不是办场婚礼就散

一些民资对PPP项目存在顾虑,是因为不少地方政府信用存在“透支”。

北京市惠诚律师事务所高级合伙人薛起堂表示,地方政府在与社会资本合作过程中,曾出现过私下串通招标、违约等情况。

上述说法也得到了发改委确认。发改委法规司司长李亢在5月5日的发改委新闻发布会上表示,确有地方政府不按协议履行价格调整的承诺,以及在社会资本进账之后就卸包袱一样放给企业,政府撒手不管,使得公共服务质量下降。

对此,王守清提出PPP合作4原则。一是政府和企业要树立风险分担的原则,理清政策和商业风险,明确自身定位。二是要明确各自的责任,否则会扯皮。三是政府对企业要全授权,企业要充分参与到PPP的建设、运营,政府不做不是自己专长的事情。四是政府给企业的回报要跟绩效挂钩,对绩效是否达到要求进行考核。

王守清表示,“PPP项目双方要共度几十年,不是办个婚礼那么短的事儿”,王守清经常对前来跟他请教的政府和企业讲。PPP可能要涉及政企双方二三十年的合同,恐怕再聪明的人来签这么长的合同都会有不完备之处,所以除了合同之外,双方在日后可能有很多需要协商之处。其次,就像婚姻一样,政府和社会资本要有有福同享、有难同当的准备。因为PPP项目提供公共产品,最后是老百姓来使用,一旦出现问题,需要双方共同承担。

PPP即公私合作模式,是公共基础设施一种项目融资模式。在该模式下,鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作,参与公共基础设施的建设。

王守清:政府违约能否诉讼是问题

问:签约率不足两成的原因是什么?

王守清(清华大学建设管理系教授):主要有四方面的原因。一是很多地方列出的项目没有经过科学论证,是否有必要建,是否适合用PPP方式做,这些基础性的问题还没搞清楚。二是PPP项目周期长,政府和社会资本可能需要签订10年、20年、30年的合同,前期准备过程要花时间。三是地方政府信用透支、企业融资难,并且PPP项目肯定不是暴利的,所以企业不会一下扑上来。四是PPP项目对企业、政府提出了综合性的要求,要有施工、财务、运营、法律等多方面的知识储备。

问:你参与特许经营管理法草案的制定,各部委的争议点在哪里?

王守清:发改委和财政部主要的争议在于两点,一是发改委推行的是广义PPP,政府和企业合作都算,而财政部更强调政府要占股份。发改委推广PPP上项目,而财政部担心公益性项目、准经营性项目涉及财政补贴,财政是否有承受力的问题。

好的趋势是,最近国务院42号文明确了PPP、特许经营的含义,PPP含义更广,包含了特许经营。部委之间联合发文的情况越来越多,共识也越来越多。

问:特许经营管理法何时出台?

王守清:我对此不太乐观,5年、10年都不好说。按照下位法服从上位法的原则,财政部、发改委的规章跟别的法冲突时,要遵循上位法。最明显的问题是,新《行政诉讼法》与发改委、财政部的文件关于一旦政府与社会资本发生争议的处理规定不同,那么一旦政府出现违约等行为,社会资本能不能提起行政诉讼还有待观察。

在PPP项目中,政府和企业双方不能达成合作的原因是,都太急了。 ——王守清

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